PPP是政府與社會資本合作的簡稱，在我國它并不是一個新鮮事物，早在上世紀(jì)八九十年代，類似模式就曾引入我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而當(dāng)下所謂的PPP項目，可稱之為之前的升級版，該版的突出特點就在于：

　　一是PPP項目引入了監(jiān)管部門的全程績效評價且與項目款項掛鉤;

　　二是社會資本合作方的選擇以政府采購相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，遴選標(biāo)準(zhǔn)更加規(guī)范。

　　這些特點對PPP項目合作協(xié)議的性質(zhì)也會產(chǎn)生一定影響，在這種情況下，合作協(xié)議性質(zhì)如何認(rèn)定，有必要結(jié)合PPP項目類別做進(jìn)一步區(qū)分，按照目前PPP的理論分類，一般分為：外包類、特許經(jīng)營類和私有化類。

　　從形式上看，這也是PPP項目合作協(xié)議內(nèi)容和性質(zhì)差別的外在體現(xiàn)，那么在三類合作協(xié)議究竟屬于行政合同還是民事合同，目前似乎還存在爭議，在意見稿最終確定之前，有必要結(jié)合不同類別作進(jìn)一步分析。

　　PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會資本采供公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。同時，政府作為公共事務(wù)的管理者，在履行PPP項目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政智能時，與社會資本之間構(gòu)成法律關(guān)系。

　　在發(fā)達(dá)國家，PPP的應(yīng)用范圍很廣泛，既可以用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)(如水廠、電廠)，也可以用于很多非盈利設(shè)施的建設(shè)(如監(jiān)獄、學(xué)校等)。

　　PPP模式的目標(biāo)有兩種：一是低層次目標(biāo)，指特定項目的短期目標(biāo);二是高層次目標(biāo)。

　　PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括私人營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織(如政府)。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標(biāo)。PPP模式的機構(gòu)層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是項目所在國的政府，是引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的有關(guān)政策的制定者。